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面临十大挑战,水环境PPP十大问题和十大建议
2017-07-21

治水多年,建了一大堆工程,为何效果不显著,还有这么多黑臭水体?到底怎么治理黑臭水体?能不能靠提高污水处理厂的标准把水环境治理好?治水短期投入巨大,钱从哪来?治不好怎么办?面对当前PPP模式治理水环境面临的众多问题与挑战,中国城市规划设计研究院水务院资源能源所所长、住房城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会委员王家卓在“2017(第十五界)水业战略论坛”上发表精彩演讲,针对当前PPP模式治理水环境的现状提出了自己的思考与建议。

水环境治理的现状与需求

国务院的《水污染防治行动计划》,对水环境,尤其是黑臭水体的治理,提出了非常明确的要求。“水十条”中明确提出,“到2017年底,36个重点城市要基本消除黑臭水体”,“到2030年,城市建成区黑臭水体总体要得到消除”。

322日,环保部举行了新闻发布会,水环境管理司司长表示:“不交差的地方我们可能会采取一些限制性措施”。中国的水环境的治理不是从今天才开始的,水环境治理了多年,但是现在离群众的期待还有很大差距。为什么会这样,原因值得我们深入思考。

20162月18日,我国首次公开了全国城市建成区黑臭水体总数为1861条,到2017年2月,黑臭水体总数达到了2082条,净增221个。图一为黑臭水体目前的分布情况。整体来说,黑臭水体在东部和中部地区居多。这些数据都来源于全国城市黑臭水体整治监管平台。

目前黑臭水体除了大家的常规上报以外,还有两个途径来确认:一是国家的卫星监控;二是通过“城市水体公众参与”微信公众平台,所有的群众都可以进行举报。在这个方面,建设部做了大量的工作,从这儿也可以看出我国当前治理黑臭水体的决心。

过去大家说到治理污水,想到的就是修建污水处理厂,提高污水处理厂的出水标准。根据之前网络上的消息,环保部门想修订《2015城镇污水处理厂污染物排放标准》。网络上提到的理由主要有几个:一是一级A标准的污水处理厂出水标准仅相当于地表水劣Ⅴ类,所以污水处理厂也可以被看成是污染源;二是污水处理厂完全可以采用更加先进的生产工艺将输出水质提高到地表水Ⅳ类甚至Ⅲ类;三是将污水处理厂出水水质提高到地表水Ⅳ类,仅需增加成本0.1元/吨。其实仔细分析,这些观点都是站不住脚的。

截至去年年底,中国已经建成了约4000多个污水处理厂,还有1500个正在建设中。这么多污水处理厂建好了,城市水环境有所改善,但是并没有达到大家的预期。其中一个重要的原因是对重处理轻收集,对污水收集管网的重视不足。

对水环境PPP项目的十个问题思考

过去治水的弊端、国家政策的压力以及当前国家对PPP的大力支持,都是我们当前在水环境治理领域推广PPP的驱动力。关于水环境领域PPP项目面临的问题,我个人认为主要有以下几个方面:

问题一:项目什么时候开始招标?目前,有带方案招标和不带方案招标两种方式。如果带方案的话,工程设计和造价都会很清晰,政府在管理上也会比较方便,但同时也会束缚了企业的技术创新性。如果不带方案招标,只是先粗略地匡算一个价格,企业可能会很喜欢这种方式,但是对于政府来说在管理上会带来困难。所以这是一个两难的问题。

问题二:什么是真的水环境PPP?我个人很反对把水环境治理PPP分成工程总承包(EPC)和运营(O),这与按效果付费是背道而驰的,是假的PPP,与传统的水环境治理没有区别。个人的观点是,真正的水环境治理的PPP项目,可用性付费是要和效果挂钩的。

问题三:什么样的绩效考核要求是可以接受的?现在有一些地区对水环境治理的绩效考核是严苛到近乎不合理。有些企业为了投标不得不先接受考核标准,但实际上很难落实。

问题四:谁是合格的社会资本?前些天网上报道认为,环境没治好,是因为环保项目都让建筑商中标了。对此我有不同的看法。站在政府的角度来说,政府需要的是同时具备投资、设计、技术、建设和运维五位一体的单位。一些大的企业可能具备其中四点,但唯独欠技术。水环境治理技术性很强。合格的水环境社会资本还应该具备技术和资源整合的能力。

问题五:政府除了“裁判员”,还要做什么?一些地方政府最初的想法是把水环境治理交给专业公司来做,自己当好“裁判员”,做好最后的验收。但实际上政府需要发挥的作用远远不止这些。政府还需要做好“运动员”,提供土地和作业面、审查规划设计文件,还有治理工业和农业污染源。海口就是一个很典型例子,政府做了非常多的工作,工程建设政府全程跟踪,大力推动,同时通过行政管理手段为中标的社会资本治理水环境提供了大量的外部支持。

问题六:如何做到节省投资、效果又好?过去大家对规划设计颇有微词,因为投资越大,设计费也越高,有些设计单位为了设计费,把工程造价做得很大。PPP为了破解这个难题提供了很好的契机,因为投资和规划设计合在一起干,这个初衷很好。但目前PPP项目当中真正能融合的很少,大家还是站在自己的立场上考虑问题。这个时候,一个靠谱的设计就显得尤为重要。需要说明的是,靠谱的设计往往并不是价格最低的设计。靠谱的设计要综合考虑如何投资少、效果好、可实施、易维护。在PPP治理城市水环境的项目中,一个靠谱的设计对社会资本方的贡献是巨大的。

问题七:新奇技术是创新还是忽悠?现在市面上各种新奇技术层出不穷。有些声称不通过清淤和截污,而是使用一些没有听说过的氧化技术或者投入“神奇的”药粉就可以把水环境治理好,我个人认为这其中很多是很不靠谱的。因为很多所谓的创新,违背了基本的物质守恒、能量守恒以及碳、氮的循环规律。当然,能够符合这些科学道理的,可能也有一些是创新的技术。

问题八:控源截污到底该怎么做?“控源截污”这四个字说起来容易,做起来是相当难。比如怎么截?截到哪?要不要改雨污分流?是初期雨水调蓄还是合流制溢流污染调蓄?这些都是面临的问题。除此之外,排水体制也是如此,过去大家觉得要把污水城市排水改成分流制,实际上分流制如果做不好,就会做成混流制排水体系,效果是很不理想的。有的时候甚至会发现根本无法截污,因为排水主干管道满管,次干管道均处于高水位,导致截流污水无法进入到管道。这些都是我们当前面临的问题。

问题九:清不清淤?清多少?清出来的泥去哪?很多企业在面对“清出的泥要怎么处置”的时候,都会回答说要烧成砖或者要生态利用等等,结果最后很少有真的做成砖的,真正实施起来是有困难的。另外清淤请多少,一些企业心里没谱希望多做一些,但是站在政府的角度,并不希望清淤花费太多的钱。当然,清淤太多对于生态系统的构建也是不利的。

问题十:景观工程和水利工程做到什么程度?我曾经说过:“一切不以控源截污为核心的黑臭水体治理都是耍流氓。”对于黑臭水体治理项目,社会资本要把核心任务和大部分的钱放在控源截污上,当然同时也要兼顾景观需求。但是景观要与城市空间和用地布局相结合,不是为了花钱,为了把投资做大而做景观。有些企业做景观花的钱比控源截污花得还还多很多,这是本末倒置,同时也为今后水质的稳定达标埋下了祸患。还有,水系连通的工程一定要慎重,能不能连,为什么连,都要分析清楚。原则上来说,最好是保持自然状态,尊重自然,顺应自然,敬畏自然,是水环境治理中非常重要的原则。

水环境领域PPP项目的挑战

关于水环境领域PPP项目的挑战,我有以下十点思考:

一、时间制约:到底能不能治好?根据官方的消息,在36个重点城市中仍有一百多个个黑臭水体未开工。在期限之内能不能见效,这是挑战之一。当然,这也和一些地方政府行动不积极有关系,任务都提出来两年了,有些还没开始干活。

二、政府困惑:如何判断企业采用的技术是否靠谱可行?水环境治理PPP项目一旦签约之后,政府其实是相对“弱势”的一方。企业用的技术各种理由往往使政府眼花缭乱,政府很难判断技术方案是否可行。这也是海口案例中政府请中国城市规划设计研究院进行全过技术服务的原因。我觉得这个模式是可以推广的。

三、政府治水的钱从哪来?政府治水的目的不是为了赚钱。但是政府要做的事情很多,如何保证钱的来源非常重要。有些人说,在水环境治理PPP项目中虽然没有稳定的现金流,所以比污水处理厂风险高,我个人是不认可的。一是现在政府的诚信度都越来越高,二是这些项目都经过了财政可承受能力评估的,三是国家对地方政府搞PPP,还有一个10%的限度制约。当然,如果政府能找到一个收入来源,享受到水环境治理的收益,那就更好了。当前一个可能的途径,是在治理水环境的同时对两岸的土地进行摸查和出让控制,等到水被治理好,周边的环境变好了,土地的价格也会上涨。这个时候政府既得到了现金流又提升了业态,其实这样可以形成一个良性的循环。所以说如果水环境治理可以和土地增值溢价挂钩,政府就会更愿意治水。在这个方面,海口市也是走在了全国的前列。目前海口市在治水的时候,就是按照这个模式进行推进,土地收益除了弥补治水投入以外,还能够用于棚改等资金需求。

四、边界开放:排水管网没划进来,如何实施?黑臭水体的边界相对开放。以前我们总结过四句话:“黑臭在水里,根源在岸上,核心在管网,关键在排口。”因此,理论上来讲,理想的模式是将水、岸、厂、网一体化整体打包负责。如果水环境治理只单单的治理了水,后期所带来的潜在风险还是很大的。但是目前很多项目,由于时间、管理体制等方面的原因,并没有将管网划进来。所以在这种情况下,政府的管理和企业的配合就显得尤为重要。

五、央企跨界:它们是不是“野蛮人”?央企在资源整合、信誉、投融资能力和打硬仗能力上都很有优势。央企目前水环境治理的业绩并不多,不过以后随着业绩的增多,部分央企可能会成为水环境领域的平台公司。但是,环保企业最核心的是技术,即使是央企在这一块起来了,他们也离不开跟专业的技术公司合作。所以只要有技术,有核心竞争力,大家就不用怕。

六、价格战争:投资收益率和工程造价下浮多少合适?低价竞争,不管是政府还是环保企业都不喜欢。目前市场上存在的拼价格现象还有很明显,我认为“合理低价”很主要,最好是平均价得最高分。很多超低价重了标的,后边就开始扯皮,因为很显然,企业是要追求利润的,一眼就看出来赔钱的买卖肯定做不下去,更不用说还要二三十年。

七、技术选择:企业选用的技术到底能不能达标?其实企业在在实施工程中也会对技术的可行性感到茫然。很多企业也会拿不定主意要给工程加多少安全系数合适,加多了浪费钱,加少了怕不达标。

八、施工建设:如何确保质量?水治理PPP项目跟BT不一样,要在项目施工结束后运行二三十年。所以这种情况下,质量非常关键。如果在此期间,设备、工程质量出现问题,就不得不在后期投入额外资金。

九、后期运维:如何考虑后期城市开发建设带来的风险?城市要开发、改造和新建,在这期间可能会不断有新的污染源进入,污水量可能会增加,管网可能会不够用了。怎么保持已有的水治理工程的效果?这是一个很大的挑战。。

十、合同履行:如何确保政府不“变心”?PPP就好像一场政府与企业的“婚姻”。如何保证政府不“变心”,不离婚?个人认为最关键的还是要看企业能否达到承诺的效果,达不了标,这种关系处不长久。

思考与建议

最后,简单的谈一谈我对PPP模式治理水环境的思考和建议:

第一,坚定信心。PPP是目前大的发展方向,水环境治理的PPP更是大的方向,尤其是我们队当前的水环境治理是要效果而不是要工程的背景下。所以要坚定信心。

第二,开放心态。我们要心胸宽广,水环境治理不存在谁该做、谁不该做的问题。人家过去不会做,不代表现在不会做;现在不会做,不代表将来不会做。企业的核心竞争力是技术,是人才,是管理,是资源整合的能力。

第三,做足前期。这一点尤为关键。对于政府来讲,前期工作要做细,不宜仓促开始招标。建议找一个高质量的设计团队现出一个方案,作为投标价格的最上限。对于企业来讲,要充分调研、了解现状、提出思路、明确风险。

第四,搭好平台。我问过一些企业,为什么现在这个项目。他们回答说因为我擅长做这个。我觉得这样不对。政府出资以后,企业应该根据工作的需求采购技术,选择这个技术是因为这个最省钱、最经济而且效果最好,而不是因为我过去会做。所以搭建一个平台很关键。

第五,重视方案。总体方案的优劣会在很大程度上觉得投资收益,同时也会影响后期效果。水环境治理的项目更需要系统化的方案。

第六,狠抓工程。工程实施过程很关键,施工的质量也对几十年的绩效考核至关重要。一些企业将工程层次分包,提点走人,这样会后患无穷。

第七,选好技术。黑臭水体的治理没有捷径可以走,核心的技术就是控源截污。同时,技术的选择也要考虑到建设的经济性和运行的稳定性。

第八,管建一体。坚决反对“EPC+O”的模式,建设和运行维护单位最好是一体。同时,设计、建设阶段就要考虑到后期的运行维护成本,要考虑生命周期。

第九,统筹兼顾。要统筹岸上按下、近期远期、治标治本和景观功能等。

第十,依靠政府。实际上政府在整个过程中的作用是很大的。企业不要觉得自己拿到项目自己干就可以了,如果没有政府的大力支持,企业是很难做好的。